20个低碳试点城市观察

导言：

城市是能源消耗和温室气体排放的主要贡献者，同时也是开展碳减排行动和实施低碳发展战略的重要主体。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告及相关研究表明，城市经济总量约占全球GDP的80%，其能源消耗量约占全球能耗总量的67%-76%，所产生的CO2排放量占全球排放总量的71%-76%。

截至目前，全国已开展了三批共计87个低碳省市试点，21世纪经济研究院选取了其中的一线、新一线城市，计划单列市，以及部分重点省会城市，共20个观测城市，分别为北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、厦门、杭州、苏州、青岛、武汉、宁波、昆明、沈阳、大连、南京、合肥、济南、长沙和成都。

2016年11月，在联合国气候变化马拉喀什会议上，时任中国代表团副团长谢极曾对媒体表示，中国已有多个城市承诺2030年左右达到城市碳排放峰值目标，一些城市还承诺于2020年左右达峰。

目前为止，并未有城市官方披露是否已经实现碳达峰，但去年中国正式向世界作出明确的碳达峰、碳中和承诺后，一些城市提出了更为审慎的时间表。

21世纪经济研究院选取了常住人口、人均GDP、第二产业占比以及万元GDP用电量几个指标，来呈现城市的人口规模、经济发展水平、产业结构以及能耗强度，由此来初步评判城市的低碳发展现状及潜力。其中，由于城市尺度的能耗缺乏系统数据，采用了城市的年度电力消耗量与GDP的比值来代表能源消耗强度。

值得注意的是，对单个城市而言，碳达峰是一个纵向年份的比较概念，譬如某个城市单位GDP碳排放量较高，但与此同时，每年下降速度也很快，则有可能尽快实现碳达峰，这意味着，不同城市在实现达峰时的碳排放量有高有低。

但若把碳中和的长期目标考虑在内，再将不同城市横向对比来看，我们倾向于认为，经济发展水平越高、能耗水平越低的城市，有更大的碳达峰潜力，并且将可能更快地迈向碳中和阶段。

根据北京统计年鉴披露的情况，2019年，北京第一、第二、第三产业万元GDP能耗分别为0.478、0.351和0.141吨标准煤。

不难看出，第三产业的万元GDP能耗显著低于第一、第二产业。鉴于重点城市第一产业的比重一般较小，且近年来，第二产业比重基本处于下降的阶段，这将带来能耗水平的整体下降。

以北京的情况来看，2020年三次产业比重为0.4︰15.8︰83.8，三产的比重已经超过了80%，在上述20个城市里是最高的。

近几年，北京的能源转型进程也在加速。2017年，北京最后一座大型燃煤电厂停机备用，北京成为全国首个告别煤电、全部实施清洁能源发电的城市。2018年，北京近3000个村落实现了煤改清洁能源，平原地区基本实现“无煤化”。

统计年鉴数据显示，从2010年到2019年，北京煤炭消费量占能源消费总量的比重由29.59%大幅下降至1.81%，比重已经低到几乎可以忽略不计。

据北京生态环境局相关负责人介绍，2020年，北京碳强度预计比2015年下降23%以上，超额完成“十三五”规划目标，碳强度为全国省级地区最低。

北京在“十四五”规划纲要中提出了较高的目标——“十四五”期间碳排放稳中有降，碳中和迈出坚实步伐，为应对气候变化做出北京示范。这一表述或表明，北京的碳排放已经或即将进入平台期，并将谋求在未来5年间实现下降。

尽管第三产业的万元GDP能耗最低，但这并不必然意味着城市需要一味追求工业比重的下降。以上海为例，从工业能源终端消费量这个指标来看，2011年，上海工业能源终端消费达到了6165.57万吨标准煤的峰值，随后呈现在波动中下降的趋势，到2019年，这一数值已降至5668.05万吨标准煤。

同期，上海的工业增加值从2011年的7230.57亿元，增加到了2019年的9670.68亿元，逐年上升。这一降一升的背后，反映的是上海工业的结构升级与节能增效。上海市发展改革委近日对外通报，近年来，上海扎实推进能耗总量和强度“双控”，持续实施产业结构调整，积极开展绿色低碳循环试点示范。

今年1月，上海在全国率先提出最新的碳达峰时间表，到2025年，碳排放总量要力争达峰。

广州的第二产业占比与上海相当，并且广州的单位GDP用电量比上海还略低。2017年， 广州市政府办公厅曾出台《广州市节能降碳第十三个五年规划（2016-2020年）》，其中提出，到“十三五”期末，全市产业结构和能源消费结构进一步优化，能源利用效率继续提高，能源消费和碳排放总量得到有效控制，力争达到碳排放总量峰值。

广州的碳排放权交易在全国处于领先，广碳所的数据显示，截至2021年3月21日，广东省碳排放配额累计成交量1.75亿吨，占全国碳交易试点37.91%，稳居全国首位；累计成交金额36.36亿元，占全国碳交易试点34.00%，成为国内首个配额现货交易额突破35亿元大关的试点碳市场。

在四大一线城市中，深圳的第二产业比例最高，2020年为37.8%，但深圳同样是工业优化升级的标兵。在“十二五”期间，深圳共淘汰转型低端企业超1.7万家，钢铁、水泥、电解铝、煤炭等重污染行业基本退出。

2020年11月，深圳市政府副秘书长吴优介绍，深圳单位工业增加值能耗近10年累计下降近60%。在中国特大城市中，深圳的碳排放水平是最低的，碳排放增长也是最缓慢的。

2019年，哈工大（深圳）牵头完成了一份《深圳市碳排放达峰和空气质量达标及经济高质量发展达标“三达”研究报告》，课题组指出，深圳就在碳达峰的路上，不能确定哪天哪个时点达峰，但是深圳在2019-2020年间处在一个稳定达峰区间。

20个低碳试点城市碳达峰潜力指标

（数据来源：各地统计局、《2019中国城市统计年鉴》，前三项指标均为2020年数据，最后一项为2018年数据，人均GDP为各城市2020年GDP除以七普常住人口数量所得。）

有研究显示，根据“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”进行测算，当全国人均GDP达到14000美元时，中国将整体达到碳排放峰值并进入绝对量减排阶段。而人均GDP已达14000美元的城市和地区，有条件率先进入碳排放绝对量下降阶段。

按照2020年人民币平均汇率为1美元兑6.8974元人民币来计，14000美元约折合96564元人民币，除四大一线城市之外，南京、苏州、杭州、宁波、武汉、厦门、青岛、长沙、济南、合肥和天津11座城市跨过了这一门槛。

再结合产业结构来看，苏州的第二产业占比最高，达到了46.5%，2018年其单位GDP用电量高达856千瓦时/万元，相当于上海的近2倍。

苏州在2014年发布了《苏州市低碳发展规划》，提出力争2020年二氧化碳排放总量达到峰值。近年来，苏州的能效水平在逐步提升，但高耗能工业行业能源消费的占比仍然较高。根据苏州统计年鉴的数据，2017年苏州规上工业综合能源消耗量达5307万吨标准煤，其中电力、钢铁、纺织、造纸、化工、建材等六大高耗能行业综合能源消费量达4375万吨标准煤，约占规上工业能源消费的82%。

宁波也是东南沿海重要的制造业基地，第二产业占比为45.9%，宁波的单位GDP用电量为721千瓦时/万元，仅低于苏州。

但相比之下，第二产业占比同样不算低（38.4%）的长沙，其单位GDP用电量仅为331千瓦时/万元，在上述20座城市中最低。

这或许得益于长沙产业结构的“绿色化”，长沙统计年鉴数据显示，2018年，长沙黑色金属冶炼和压延加工业（六大高能耗行业之一）的能源消费量仅为4443吨标准煤，同年苏州的这一数据为1834万吨标准煤。

曾有当地官员总结，长沙是一座新工业城市，无论是传统的工程机械，还是食品饮料、汽车及零部件制造、材料、电子信息、移动互联网等产业，都属于新型工业产业。由此来看，长沙或许算得上是一个发展绿色工业的城市范本。

人均GDP低于14000美元的5个城市，第二产业的占比也都比较高，均在30%以上，大连和重庆达到了40%。

21世纪经济研究院认为，在碳减排方面，工业型城市的首要工作重点之一应是在工业生产过程中节能增效，寻求较低排放的能源替代，使用节能技术等，并积极调整产业结构，提升产业层次，加速高耗能、高排放产业的升级与退出，发展清洁产业，以充分挖掘第二产业的碳减排空间。

今年以来，相关部委屡屡传递出严控高耗能、高排放项目的信号，这将很大程度倒逼城市的产业结构转型。

天津市生态环境局相关领导3月在汇报碳达峰、碳中和工作情况时就表示，实施碳达峰行动，本质就是要促进经济社会发展全面绿色转型，逐步摆脱高碳依赖，协同推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护。在工业领域的政策措施，主要是实施传统工业低碳改造和发展清洁低碳产业。

大连最近也透露，已经编制完成《大连市“碳达峰”行动方案》初稿，将主要从坚决遏制“两高”项目、加强存量治理、严格控制增量等3个方面落实达峰措施。

另外，尽管工业减碳并不必然意味着减少第二产业的比重，但客观来说，挖掘服务业、居民消费方面的潜力，的确有助于城市能耗水平的降低。

标普全球评级认为，如果消费在GDP中的占比能够达到接近发达经济体的水平，那么未来20年中国的碳排放可望减少三成以上。随着居民收入增长、消费对经济的重要性增加，服务需求相对商品需求也会上升。如果资本和劳动力从钢铁、水泥和资本品的生产，转移到教育、医疗和休闲服务等的提供，那么单位GDP的能耗水平就有可能下降。

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人均GDP较低、第二产业比重较高的城市，是否在碳达峰方面一定面临着更为严峻的形势？

答案是否定的。事实上，除了东部沿海经济较发达地区拥有发展阶段的优势之外，西南一些可再生能源资源富集区，同样拥有先天禀赋。

以昆明为例，其所在的云南省，全省清洁电力发电量占比达92%，非化石能源占一次能源消费比重达46%，居全国首位。

云南省能源资源丰富，能源结构主要以低碳的非化石能源为主，绿色能源装机占比、绿色发电量占比、清洁能源交易占比、非化石能源占一次能源消费比重均达世界一流水平。云南省在今年提出，计划至2030年非化石能源消费比重提高到50%以上，争取打造全国碳达峰、碳中和示范省。

21世纪经济研究院认为，以昆明为代表的人均GDP相对较低，但清洁能源禀赋较好的城市，可以充分抓住契机，大力发展绿色低碳产业，在未来的新发展格局中，有望在城市竞争中实现弯道超车。

对于一些城市而言，产业结构的低碳转型已经很大程度完成，能源供应主要依靠外地调入，减碳工作可能更应该集中于降低城市运行本身的碳排放。

低碳发展与城市规模、人口密度等因素息息相关，居民侧、消费侧的碳减排需要引起关注。根据已完成工业化的发达国家经验，居民消费产生的碳排放成为国家碳排放的主要增长点，可以高达60%-80%。

以北京和上海作对比，2019年，两市的人均生活用能源分别为785.3千克标准煤和528.92千克标准煤。在这项指标上，北京相对面临着更严峻的形势。

需要注意的是，并非城市的人口越少，对减碳越有利。从现有研究来看，世界范围内的城市人均碳排放和城市的人口密度成反比，这可能主要得益于城市集聚的规模效应，随着人口集聚度提升，人均的基础设施、能耗因共享度提升而下降。当然，城市也应该平衡密度和宜居的问题。

第七次全国人口普查数据显示，上述20个城市在过去10年基本处于人口大幅净流入的阶段，除了厦门常住人口仅为516.4万之外，其他19城均已超过了700万，更是不乏千万级人口城市。从人口发展规律以及当前大多数城市的人口政策来判断，未来人口向大城市聚集的趋势还将持续。

而人口规模将影响汽车保有量、通勤距离、建筑密度等，这些又将直接影响城市的碳排放量。

在可预期的人口集聚趋势下，城市无论是做空间规划乃至产业规划，或是进行改造更新时，都应该充分考虑低碳发展的要求，譬如优化用地结构，调控职住关系；提高轨道交通的覆盖率，给公共交通、自行车、步行更充分的路权保障；引导市民购买或更换新能源汽车；注重建筑节能改造技术的应用，使低碳理念真正融入到城市运行当中。

此外，21世纪经济研究院认为，碳达峰、碳中和目标的达成，需要发动全社会的普遍参与，个人的减碳行动同样重要，政府部门可以引领居民消费侧的低碳转型，包括建立有效的激励机制。

目前，包括上海、深圳等在内的城市都提出将推进“碳普惠”。

上海市生态环境局局长程鹏不久前透露，上海正在抓紧编制碳达峰行动方案，其中就包括筹备碳普惠项目。简单来说，就是把市民的各种低碳行为所减少的二氧化碳排放量核算出来，变成每个人账户里的“碳积分”，再通过对接上海碳交易市场、各个商业消费平台，让践行低碳生活的市民得到实实在在的激励。

21世纪经济研究院认为，上述20个观测城市中，有的迈向了后工业化时代，有的较好地完成了工业结构的优化升级，碳排放与经济发展逐渐脱钩，有的清洁资源丰富，有的则在积极谋划居民消费侧的减碳，这实际上为不同类型的城市实现碳达峰提供了思路借鉴。低碳转型已经是一个明确的方向，谁更积极主动，谁将越有可能在未来的城市竞争新局中抢占高地。

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